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02-02-2015 : Opinión

Consenso sobre el clima: signos de nueva esperanza en el camino hacia París

Después de años de frustración y fracaso, está emergiendo un enfoque más flexible con el objetivo de alcanzar una estrategia internacional sobre la lucha contra el cambio climático - que, finalmente, podría llevar a un acuerdo significativo en las conversaciones sobre el clima que tendrán lugar en París a finales de este año.

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Una vez más, el mundo se encuentra en una carrera contrarreloj por llegar a un nuevo acuerdo sobre el cambio climático a escala mundial. La última vez que esto sucedió, en el 2009 en Copenhague, la carrera terminó en acrimonia. Esta vez, los signos son más favorables. Como persona que ha estado escribiendo durante casi 25 años sobre las dificultades de lograr importantes progresos respecto al cambio climático, esta vez soy más optimista de lo que he sido en mucho tiempo. Cuando los gobiernos se reúnan en París a finales de este año, creo que es probable que adopten una estrategia decisiva para ralentizar el cambio climático.

Se evidenció un cambio de estrategia en las conversaciones sobre el clima que tuvieron lugar en Lima, en diciembre, donde el peruano Manuel Pulgar fue el presidente de la conferencia.

Soy optimista por dos razones. En primer lugar, el planteamiento de París es nuevo. En el pasado, los gobiernos han intentado negociar tratados individuales, en conjunto e integrados que todas las naciones supuestamente debían firmar y respetar. Esa era la lógica del tratado de Kyoto de 1997 —una lógica que continuó en Copenhague cuando los gobiernos trataron de concluir un acuerdo que reemplazara el de Kyoto. Pero se dieron cuenta de que elaborar tratados individuales integrados era muy complicado. Hay tantos países diferentes, con intereses y capacidades distintas, que encontrar de forma eficiente un acuerdo individual común es prácticamente imposible.

Y lo que es peor, hacer que ese acuerdo sea legalmente vinculante asusta a algunos países. En los Estados Unidos, un tratado vinculante requiere la ratificación del Senado, un obstáculo infranqueable. Y para la mayoría de las economías emergentes que son responsables de todo el crecimiento de las emisiones mundiales un tratado vinculante fue desalentador, ya que esas naciones no sabían exactamente lo que de verdad podían prometer y cumplir.

Lo que es nuevo es un enfoque más flexible, de hecho, un marco general en el que muchos países pueden alcanzar compromisos diferentes. Para algunos países los compromisos serán vinculantes —lo que es muy importante para la Unión Europea, por ejemplo—, mientras que para muchos otros el esfuerzo tendrá un carácter más voluntario. Este nuevo enfoque se basa en gran medida en las promesas nacionales de emprender acciones, la denominada estrategia “de abajo hacia arriba” (bottom-up) en contraste con los esfuerzos por elaborar tratados “de arriba hacia abajo” (top-down) de las dos últimas décadas.

Este nuevo enfoque se basa en gran medida en las promesas nacionales de acción —la denominada estrategia bottom-up.

Además, muchos otros grupos están haciendo sus propias promesas; por ejemplo, varios grupos de ciudades se han unido para implementar políticas sobre el clima por su cuenta, independientemente de si sus gobiernos nacionales hacen lo mismo. Incluso los grupos de empresas tienen su papel, con la creación de alianzas de productores de aceite de palma en Indonesia, que se han comprometido a detener la deforestación.

Las pruebas de este cambio son abundantes en el camino hacia París. En el pasado mes de septiembre, en una cumbre presidida por el secretario general de la ONU en Nueva York, los gobiernos, junto con las empresas y otros actores importantes empezaron a hacer promesas para reducir las emisiones. Unos meses más tarde, en una reunión de los participantes en la Convención Marco de las Naciones Unidas (UNFCCC) en Lima, los gobiernos se centraron en cómo hacer esas promesas más concretas. Asimismo, hicieron otro esfuerzo para movilizar las transferencias financieras, lo que será esencial para ayudar a los países menos desarrollados y los mecanismos de evaluación por pares que se necesitan para supervisar las promesas nacionales, a ver si se suman a un esfuerzo conveniente a nivel mundial.

Este cambio a un nuevo sistema, al que algunos expertos llaman un “complejo de regímenes” o un sistema de gobierno “policéntrico”, es un reflejo de la realidad. A diferencia de la década de los 90, cuando un país dominaba el sistema mundial, el poder se está esparciendo rápidamente por el sistema internacional. En el cambio climático, el poder no se mide tanto por los ejércitos sino por la voluntad de invertir recursos y por la magnitud real de las emisiones. La mayoría de los poderes climáticos actuales son cautelosos con los compromisos excesivamente legales, en particular, China, los Estados Unidos, la India, Indonesia y Brasil. Solo un puntal climático, la Unión Europea, está interesado en los tratados estrictamente vinculantes, pero Europa no representa más del 10% de las emisiones mundiales y su participación es cada vez más pequeña. Cuando el poder es difuso, los compromisos legales deben reflejar la realidad de que los distintos centros de poder favorecerán estrategias diferentes.

La nueva realidad refleja el hecho de que la mayoría de países no serán ambiciosos a la hora de trabajar en grandes grupos.

Esta nueva realidad bottom-up descentralizada también refleja el hecho de que la mayoría de países no serán ambiciosos a la hora de trabajar en grandes grupos. Los grandes foros de negociación están repletos de complejidad. La formalización real de negocios requiere trabajar en grupos más reducidos, lo que se solía llamar “coaliciones de voluntades” hasta que ese término quedó anticuado por la pseudoalianza que invadió Irak, y que hoy en día podría denominarse “clubes del clima”. Un buen ejemplo es el club que Noruega ha dirigido para financiar mejoras radicales en las políticas de los principales países responsables de la de deforestación en el mundo. También hay que destacar el club de los países que se centran en la reducción de hollín, metano y de otros denominados contaminantes climáticos de corta duración (SLCP). En París, espero que los diplomáticos no intenten imponer todos estos compromisos dispares bajo un único paraguas legal. En lugar de ello, el marco de París los reconocerá a todos y les proporcionará apoyo adicional (p. ej., financiación) donde sea necesario.

Una segunda razón para el optimismo es que esta estrategia bottom-up flexible y orientada hacia clubes ya está funcionando mucho mejor a la hora de involucrar a los actores más importantes: los grandes países emergentes. Una buena prueba de lo que es posible es el acuerdo sobre el cambio climático entre China y Estados Unidos anunciado en noviembre. Ese acuerdo, en parte, reconocía los esfuerzos que ya están haciendo los países para controlar las emisiones. Pero también presionaba a China y los Estados Unidos para que hicieran más —por ejemplo, colaborar en el desarrollo de nuevas tecnologías— y ayudaba a asegurar su progreso in situ. También fue un recordatorio de que para la mayoría de países, la política real del clima surge principalmente por centrarse en las esferas en las que el objetivo de frenar el calentamiento se cruza con otros objetivos de mayor prioridad, como la de reducir la contaminación atmosférica a nivel local.

China está haciendo enormes esfuerzos por controlar sus emisiones, tan enormes que el total de emisiones de China, que solía crecer rápidamente, probablemente llegará a su tope en la próxima década. China está actuando principalmente porque sus ciudades están contaminadas, y los políticos de la nación saben que los sistemas de energía con combustibles menos contaminantes y más eficientes son esenciales para la productividad y felicidad locales. Francamente, la mayoría de países aún no se preocupan lo suficiente por los presuntos peligros mundiales del calentamiento climático, de modo que sus inversiones son escasas, pero cuando ese problema mundial se junta con prioridades nacionales más urgentes, su voluntad de actuar aumenta considerablemente.

Aunque veo este cambio como algo muy positivo, también tiene muchos peligros. Uno es que los gobiernos estén tan centrados en hacer promesas que no inviertan en la creación de la infraestructura necesaria para evaluar qué promesas realmente se cumplen. De hecho, ese fue uno de los ámbitos en los que las conversaciones de Lima fueron más inconcluyentes y por el que a los diplomáticos en París les será más fácil apostar. La diplomacia bottom-up descentralizada solo puede funcionar durante todo el camino si existe un mecanismo que detecte los experimentos que funcionan (así como también los que son meros fracasos) y ayude a propagar los mejores ejemplos. El mecanismo adecuado no puede construirse en la conferencia de París, pero un proceso eficaz después de París para crear y probar un plan de revisión serio es fundamental.

Los gobiernos deben demostrar que la nueva realidad no es solo una excusa para que cada país pueda hacer lo que quiera.

Es fundamental que los gobiernos demuestren que esta nueva realidad bottom-up es en realidad productiva, en vez de solo limitarse a ser una excusa para que cada país pueda hacer lo que quiera, independientemente de las consecuencias a nivel mundial. El mes pasado en Davon planteé este reto al ministro de asuntos exteriores francés Laurent Fabius, y su respuesta fue decepcionante. Simplemente asumió que si los países descubren que sus esfuerzos colectivos no sirven de nada para ayudar a que el calentamiento global se quede por debajo de 2 grados —un objetivo ampliamente aceptado— no van a querer continuar esforzándose. Esa creencia ignora la realidad de que el objetivo de 2 grados es por ahora imposible de cumplir y que la diplomacia debe conseguir unir a los países para conseguir resultados más ambiciosos sobre el cambio climático y encontrar la forma de conseguir que estos países hagan algo más para controlar las emisiones.

Puesto que los principales agentes parece que aceptan esta nueva realidad —que la diplomacia debe ser bottom-up, flexible y capaz de actuar a varias velocidades—, es posible que emerjan un montón de buenas voluntades y nuevos esfuerzos. Lo que está claro es que no alcanzarán el límite de 2 grados. Pero esto dará un giro después de décadas de hablar pero no actuar. Si el 2015 es el año en el que los países realmente le dan la vuelta, entonces deberemos declarar París un éxito.

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La comunidad internacional debería dejar de perseguir la quimera de un tratado vinculante que limite las emisiones de CO2, sostienen los exsenadores de los Estados Unidos Timothy Wirth y Thomas Daschle. En su lugar, dicen, debería buscar un enfoque que aliente a los países a comprometerse en una “carrera por ser los primeros en el ranking” de soluciones energéticas con emisiones de CO2 bajas.

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Es interesante ver que este cambio de estilo diplomático no solo está ocurriendo en el clima. En muchos otros ámbitos, como el reglamento financiero, las inversiones y el comercio, la gobernanza mundial toma el mismo camino. En el comercio, por ejemplo, la larga ronda de Doha de negociaciones comerciales es un soporte vital después de más de una década de esfuerzos encaminados a llegar a un simple acuerdo top-down integrado. Sin embargo, se observa mucho más progreso en los acuerdos descentralizados, como los acuerdos comerciales regionales. Y ahora los esfuerzos diplomáticos importantes se centran en cómo la propia Organización Mundial del Comercio (OMC) podría fomentar los acuerdos “plurilaterales” multivelocidad. Lo que sucede en ese frente debe ser vigilado muy de cerca, ya que la diplomacia del clima es muy parecida al comercio. Implica competitividad nacional y acuerdos complicados, y no hay ninguna institución a nivel mundial que lo haga mejor que la OMC.

A finales de la década de los 80, cuando los diplomáticos estaban buscando modelos que pudieran orientar su diplomacia, se centraron en los precedentes en derecho internacional del medio ambiente, en particular, en los tratados integrados jurídicamente vinculantes, como el Protocolo de Montreal sobre la capa de ozono. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático refleja esa forma de pensar. Hoy en día, a medida que los fracasos de ese sistema se hacen evidentes, los negociadores están recurriendo a los nuevos modelos y buscando una nueva oportunidad de hacer las cosas bien.

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David Víctor
David Victor es profesor de la Escuela de Relaciones Internacionales y Estudios del Pacífico de la Universidad de California (University of California), en San Diego, y uno de los principales colaboradores del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático. Victor es autor del libro Global Warming Gridlock, en el que se analiza por qué el mundo no ha hecho grandes progresos diplomáticos sobre el problema del cambio climático y explora nuevas estrategias que, a su juicio, serían más eficaces.